www.links-netz.de - PISA – einige offene Fragen zur OECD Bildungspolitik

"There is an obvious conflict between the logic of capital accumulation which drives the global economy, and the logic of legitimation, which drives politics in all states with free elections"
(Colin Leys, 2001:26)

"Preguntando caminamos" (fragend gehen wir voran)

In der (gewerkschaftlichen) Debatte um die PISA-Studie der OECD hat sich eine Position herausgebildet, die davon ausgeht, dass die an die Veröffentlichung der Ergebnisse sich anschließende Diskussion eine Chance darstelle, gewerkschaftliche Positionen deutlicher in der öffentlichen Diskussion sichtbar zu machen. Das gelte vor allem, weil die erhobenen Daten "die pädagogischen und schulpolitischen Überzeugungen der GEW empirisch (untermauerten, JK)" und: "Durch PISA ist Chancengleichheit wieder Thema". Hier soll die These vertreten werden, dass sich im Rahmen der gegenwärtigen PISA-Diskussion Chancen für alternative, gewerkschaftliche Perspektiven nur öffnen, wenn es gelingt, die wesentliche Zielrichtung der PISA-Studie im Kontext der gegenwärtigen Umstrukturierung des Bildungswesens und die Rolle der OECD-Politik deutlich zu machen und die Entwicklung alternativer Vorstellungen eigenständig voranzutreiben.

Über den Ursprung der PISA Studie sagt die OECD:" Its origin is governments that haven taken the initiative and whose policy interests the survey will be designed to serve." (OECD, 1999:11) Diese politischen Interessen oder der "context of OECD objectives" (OECD, 1999:17) stellen den Rahmen der bildungspolitischen Aktivitäten der OECD dar, insbesondere für die Entwicklung von "outcome measures", die gebraucht werden von " countries which want to monitor the adequacy of their education systems in a global context". (OECD, 1999:16) Und so stellt das Deutsche Konsortium in der Kurzfassung zu Recht fest: "PISA ist Teil des Indikatorenprogramms der OECD" (OECD/PISA, 2000, Kurzf.:3). Das war es dann aber schon: weder über die Ziele der OECD noch über die des im Zentrum der gegenwärtigen OECD-Bildungspolitik stehenden Indikatorenprogramms fallen weitere Worte – und in den Kommentatoren zur Studie schon mal gar nicht. Dieser Kontext der OECD-Bildungspolitik soll hier näher beleuchtet werden.¹

Angesichts des Verlaufs der gegenwärtigen Diskussion, die sich im wesentlichen um das in bestimmten Bereichen unterdurchschnittliche Leistungsniveau der deutschen Schüler dreht, fällt auf, dass wichtige Gesichtspunkte ausgeblendet werden.

Hier sollen einige davon skizzenhaft aufgegriffen werden: (1.) die Aufgabe der OECD; (2.) ihre Konzepte zur Restrukturierung des Bildungswesens als Teil öffentlicher Dienste; (3.) die OECD als Forum und globaler Politik-Akteur eines globalen Paradigmenwechsels; (4.) die Rolle der OECD als "wissenschaftliche" Institution. Auf der Grundlage dieser Analyse soll abschließend der Versuch gemacht werden, die "Chancen" dafür zu beurteilen, die Veröffentlichung der PISA-Studie zu nutzen für die Thematisierung alternativer gewerkschaftlicher Vorstellungen zur Bildungspolitik.

(1.) Die OECD und ihre Aufgaben

Die Aufgabe der OECD nach dem 2. Weltkrieg war es, in Europa den Aufbau kapitalistischer Gesellschaften im Rahmen des Marschallplans zu unterstützen. Heute – inzwischen auf 29 Länder (1998) marktwirtschaftlichen Zuschnitts angewachsen und zu 25% von den USA finanziert – wird ihre Aufgabe von ihr selbst wie folgt beschrieben: "...the OECD vocation has been to build strong economies in its Member countries, improve efficiency, hone market systems, expand free trade and contribute to development in industrialized and developing countries..." (OECD, o.J.:7). Deshalb ist es nicht verwunderlich, dass dem Beitrag von Bildung (anfangs vor allem orientiert an technisch-naturwissenschaftlichem Unterricht) zu Arbeitsproduktivität und wirtschaftlichem Wachstum besonderes Augenmerk der OECD-Arbeit zukommt. Für die zunehmend dichter werdende internationale Kooperation und die Harmonisierung und Standardisierung von Maßnahmen ist es bezeichnend, dass die Europäische Kommission einen Sitz im höchsten Gremium der OECD, dem Council, einnimmt. Sie ist gegenwärtig auch mit der Entwicklung EU-spezifischer Indikatoren beschäftigt, die auf einen einheitlichen Bildungsraum Europa als wettbewerbsfähigste Region des Globus zugeschnitten sein sollen.

Wesentliche Instrumente der Analyse von Bildungssystemen und Bedingungen zur Förderung von "Human Resource Development" waren und sind dabei die Humankapital-Theorie und die rate-of return/Ertrags-Rechnung, die in monetären Einheiten individuellen und sozialen Nutzen von Investitionen in Bildung berechnen.

(2.) Die OECD und die Krise der Verwertungsbedingungen

Auf Grund der Krise der Verwertungsbedingungen des Kapitals Mitte der 70er Jahre und des immer stärker werdenden Gewichts transnationaler Konzerne im Rahmen der Globalisierung und ihrer Interessen an einer mobilen, internationalen Arbeitskräfte-Elite "gewannen die 'Investitionen in das Humankapital' in den 80er Jahren wieder an Bedeutung" (Papadopoulos, George S.:201) – diesmal in verfeinerter Form mikro-ökonomischer Analysen, die die ökonomische Bedeutung einzelner Segmente des Arbeitskräftepotentials auf ihre Verwertbarkeit hin analysieren und damit der Politik Hinweise geben sollen auf spezielle Bildungsinvestitionen (in den unterschiedlichen Subsektoren wie z.B. Vorschule, Hochschule etc.) mit einem günstigen Kosten-Nutzen-Faktor (vgl. dazu OECD, 1998).

In diesen Jahren werden die Grundzüge einer post-keynesianischen/neo-liberalen Wirtschaftspolitik und einer entsprechend veränderten Rolle des Staats und seiner öffentlichen Aufgaben formuliert: eine Politik der Strukturanpassung durch Liberalisierung des Handels von Finanztiteln, Gütern und Dienstleistungen, Deregulierung und Privatisierung, der sogenannten "Washington Consensus" (Williamson, J., 1993)

Diese Politik der Strukturanpassung ist nach Analyse der OECD notwendig, weil seit Mitte der 70er Jahre die Verwertungsbedingungen des Kapitals unter strukturellen Defiziten gelitten haben, die deutlich werden in: "a shortfall of economic performances falling off in employment expansion, ... a slowing in the rate of growth of productivity, ... policies of governments and their effects on efficiency" (OECD, 1987: 15/16). Verursacht wurden die fallenden Wachstums- und Produktivitätszuwachsraten auf Grund dieser Analyse durch folgende Faktoren:

Die Zielsetzung einer veränderten Steuerung öffentlicher Dienste durch "new public management" (Neue Verwaltungssteuerung, NVS) ist die größere Effektivität und Effizienz (cost-efficiency) des Öffentlichen Sektors und die Senkung der Kosten und damit auch der Staatsquote – ein Beitrag, so die offizielle Lesart, zu Innovation und Wirtschaftwachstum. "What is required is a continued search for cost-efficiency in public management ... greater emphasis on incentives for improving quality ... eliminating unnecessary expense, reallocating resources more flexibly, achieving greater transparency and accountability...". (OECD, 1987:45). Charakteristisch für die NVS ist eine Mischung aus Zentralisierung von Entscheidungen von strategischer Bedeutung und eine Dezentralisierung auf der Ausführungsebene deren aufeinander abgestimmtes Funktionieren durch die Klammer eines Indikatorensystems gewährleistet wird. Es verbindet "the strategic plans of the centre (the policy producing arm of the restructured state) with outcomes of practice at the periphery (individual institutions)" (Henry, M. et al., 2001:34).

(3.) Vom Katalysator zum globalen Akteur einer "new global education policy"

Mit der Entwicklung einer Politik der Strukturanpassung und einem inter- und supranationalen Netzwerk zu seiner Durchsetzung ändert sich auch die Rolle der OECD von der eines Forums und Katalysators zu der eines Akteurs der globalen Politik. Sie wird im Rahmen der oben beschriebenen veränderten ökonomisch-politischen Entwicklung gegen Ende der 80er Jahre zum aktiven Träger eines sogenannten "new consensus in educational policy" oder auch "post-keynesian education policy consensus" (Henry, M. et al., 2001:55).²

Die OECD war und ist ein wichtiges Instrument, ein Kernelement der "new consensus in educational policy", die Neuen Verwaltungssteuerung (new public management), als eine Form der "globalen Rationalisierung" vor allem in den industrialisierten Ländern zu verankern (Henrym M., 2001:32). Teil dieser ökonomisch-politischen Ideologie ist auch die "dominance of a singular global model of good education ... centered on the American models that carry increasingly weight in policy circles and are enforced by bench-marking" (Marginson, S., 1999:19-31).

Dem Indikatorenprojekt und internationalen Vergleichstudien der OECD kommen in diesem Kontext eine besondere Bedeutung zu: "Bei der Suche nach einer effektiven Bildungspolitik kommt vergleichenden internationalen Analysen ... eine besondere Rolle zu" (A. Schleicher, 2002:2). Das soll im Folgenden etwas näher skizziert werden.

(4) Die OECD als Repräsentant eines "professional consensus" und "wissenschaftliche" Institution

Die weitgehende Akzeptanz und das Renommee der OECD als einer Institution, die Regierungen "wissenschaftlich fundierte" Analysen zur politischen Entscheidungsfindung zur Verfügung stellt, beruht weitgehend auf ihrer Funktion als Forum für Diskussionen zwischen Wissenschaftlern und Vertretern von Regierungen in den 70er und 80er Jahren, bei denen es vor allem um die Expansion von Bildungssystemen – und damit ein Stück weit auch um Chancengleichheit – ging. Heute ist sie eher – im Verbund mit den anderen inter- und supranationalen Organisationen – politischer Akteur bei der Implementierung eines globalen Paradigmenwechsels und des oben beschriebenen neuen politisch-pädagogischen Konsensus. Die volle Bedeutung der im Kontext diese Paradigmenwechsels vertretenen bildungspolitischen Positionen der OECD lässt sich allerdings nur erschließen, wenn man die politische und ökonomische Funktion und das theoretische Werkzeug der OECD in die Analyse einbezieht. Das wird deutlich am zentralen Projekt der OECD zur Entwicklung von Indikatoren zur Beurteilung von Bildungssystemen und den in ihnen eingebundenen Begriffen von Effizienz und Qualität.

Das Indikatoren-Projekt INES beginnt 1988 und ist seit Mitte der 90er Jahre eine "core activity of the organisation" (Henry, M., 2001:89). Ab 1996 erscheint jährlich "Education at a Glance", eine Sammlung von statistischen Daten aus den Mitgliedsländern, die entlang von Indikatoren aufbereitet werden, und ab 1996 parallel dazu die "Education Policy Analysis", eine Aufsatzsammlung zu zentralen bildungspolitischen Fragen. Mitte der 90er Jahre wurden nationale Koordinatoren ernannt, deren Aufgabe es ist, "to contribute to the diffusion of an indicator culture within education circles" (OECD/CERI, zitiert nach Henry, M., 2001:89).

Der länderübergreifenden Analyse mit Hilfe von mittlerweile 36 Indikatoren liegt die zentrale Annahme zu Grunde, dass "national, provinces, school systems and educational institutions 'share' some concerns and goals, so they can be meaningfully compared" (vgl. dazu: Ruby, Alan, in: OECD, 1992:72).

Die OECD geht davon aus, dass "The widespread acknowledgement of the benefits of education and other forms of learning should not lead governments and others to invest indiscriminately in human capital. In deploying finite resources, they need to know which forms of investment produce the best value for money" (OECD, 1998:53; Hervorhebungen JK). Unter diesem Gesichtspunkt erachtet die OECD die Indikatoren, mit denen sie bisher die Investitionen in Humankapital gemessen hat (Jahre formaler Bildung und der Level des erreichten Bildungsstands; years of schooling/educational attainment) als ungenügend (OECD, 1998, HCI:82). Deshalb hat sie drei Ansätze entwickelt, um mit Hilfe direkter Befragungen der Eigenschaften des Humankapitals die Messungen im Rahmen von internationalen Vergleichsstudien zu verbessern (OECD, 1998:83):

Nun könnte man mit Recht fragen: Ja und? Was ändert sich denn wesentlich mit der Verschiebung von input/process – hin zu output – Indikatoren? Bleiben denn die zentralen Funktionen des Bildungssystems von dieser Restrukturierung nicht unangetastet? Warum sollte es nicht möglich sein, diese Indikatoren inhaltlich so zu bestimmen, dass die zentralen Bezugspunkte nicht "best value for money" und Erfordernisse des Marktes sind, sondern Bedürfnisse der Lernenden z.B. an Selbst- und Welterkenntnis, gesellschaftliches Interesse an Gleichheit – jedenfalls in breiter öffentlicher Diskussion erarbeitete Bildungsziele?

Im folgenden soll argumentiert werden, dass das nur richtig ist unter der Bedingung, dass man von den konkreten ökonomischen und politischen Rahmenbedingungen der gegenwärtigen Rekonstruktion von Bildungssystemen absieht: von ihrer Intention zu Rückführung der öffentlichen Bildungsausgaben, Deregulierung und Privatisierung und den konzeptionellen Instrumenten der Humankapital-Theorie und der Ertrags-Rechnung (also dem zentralen Instrumentarium von OECD und Weltbank).

In ihrem Politik-Papier "Priorities and Strategies for Education" formuliert die Weltbank am deutlichsten diesen Zusammenhang von Umbau des (Sozial-) Staats und ökonomisch-technizistischer Effizienz-Orientierung: "An orientation toward outcomes means that priorities in education are determined through economic analysis, standard setting, and measurement of the attainment of standards....While governments determine priorities for many reasons, economic analysis of education – in particular, rate of return analysis – is a diagnostic tool with which to start the process of setting priorities." (World Bank, 1995:94) Hier wird das traditionelle Verfahren Bildungsziele zu formulieren auf den Kopf gestellt: An Stelle einer gesellschaftlichen Debatte über Ziele steht die ökonomische Analyse, die die Prioritäten setzt (Vgl. dazu Samoff, J., 1996:252). Das ist völlig konsistent, wenn man davon ausgeht, dass Bildung gemessen werden soll an ihrem Beitrag zu Wirtschaftswachstum und Steigerung der Arbeitsproduktivität. Um den individuellen (und sozialen) Nutzen (z.B. in Form erhöhten Einkommens) von Bildungsinvestitionen (Kosten) messen zu können, müssen messbare Ergebnisse zur Verfügung stehen, um das Kosten-Nutzen-Verhältnis bestimmen zu können. Bisher waren das bei der OECD die oben erwähnten 36 Indikatoren (u.a. Schuljahre und Ebene der Abschlüsse), die aber nun seit einiger Zeit durch Indikatoren für Standards in einzelnen Schulfächern und fächerübergreifenden Kompetenzen ergänzt werden sollen.

Diese zunehmende Orientierung auf Qualität als Effizienz im Sinne von "best value for money" lässt sich auch an der Geschichte des Bildungsdiskurses der OECD ablesen (Henry, M. et al., 2001:71ff). In "Schools Under Scrutiny" stellt die OECD Mitte der 90er Jahre fest: "Many OECD countries, strongly influenced by economic doubts and difficulties, have been reassessing the quality of their school systems, looking at how far they succeed in educating the young to the maximum extent in the light of increased economic competition with other countries." (OECD, 1995b:13) Problematisch dabei ist nicht der Anspruch "educating the young to the maximum extent", sondern das ökonomistisch-technizistische Verständnis von Bildung, bzw. deren Qualitätskriterien. Eingebettet in diese Interpretation von Qualität sind konzeptionelle Elemente neo-liberaler Konzepte über den Umbau öffentlicher Dienstleistungen, wie z.B. Wettbewerb, Nutzerorientierung, Dezentralisierung, Autonomie und Eigenverantwortung etc. In vielen Passagen wird deutlich, dass Qualität von Bildung in eins gesetzt wird mit institutionellem Management, so z.B.: "To date, much of the interest in quality appraisal and improved management arises from requirements for transparency and accountability and from the increasingly entrepreneurial roles of institutions." (OECD, zit. nach Henry, M. et al.:79) Dieser Qualitätsbegriff ist konzeptionell eingebunden in die New Public Management-Theorie, in deren Rahmen die Performanz-Indikatoren als zentraler Mechanismus der Rechenschaftslegung, des management by objectives funktionieren. "The Indicator Project feeds into and extends to the paradigm of accountability by creating a global stage for comparison" (Henry, M. et al.: 99).

Nun kann die Verfügbarkeit von statistischen Daten – auch internationalen – sehr wohl von Bedeutung sein, auch wenn die OECD selber konzediert, dass "without an understanding of the curricular objectives of each country it is impossible to evaluate the success of their respective systems" (CERI; zit. nach Henry, M. et al.:92). Das Problem der quantitativen Indikatoren ist zum einen ihr "proxy"/Stellvertreter-Charakter, d.h. dass sie, zum einen, für das Ganze genommen werden und, zum anderen, Grundlage und Teil eines (globalen) Rationalisierungskonzept sind. Diese Funktion erfüllen die Indikatoren im Kontext der Humankapital-Theorie und der Ertrags-Rechnung zur Bestimmung der Frage, welches Arbeitskräftepotential ertragreiche Bildungsinvestitionen lohnt und bei welchen öffentlichen Ausgaben Kosten eingespart, bzw. auf private Haushalte übertragen werden können.

Da die Finanzierung (teil-) autonomer (Bildungs-) Institutionen von dem Grad der Ziel-Erreichung dieser Indikatoren abhängig gemacht wird, stellt sich im praktischen Handeln der Entscheidungsträger dieser Institutionen eine Orientierung an den für die Finanzierung zentralen Indikatoren ein, d.h. an dem sogenannten (pädagogischen) "Kerngeschäft" ein – auf Kosten der nicht in die Indikatoren eingegangenen Aspekte von Bildung und der als nicht so wichtig eingestuften Fächer und anderen pädagogischen Tätigkeiten, die die Arbeit in Bildungsinstitutionen als pädagogische bisher definierten, also Zuwendung zu denen, die mit den Institutionen formaler Bildung und deren mittelständischer Kultur Probleme haben (Vgl. dzu: Clarke, J., Newman, J., 1996:149; Samoff, J., 1996:255). Vorstellungen von Chancengleichheit, Berücksichtigung von Bedürfnissen der "costly and disabled" (Clarke/Newman), von einem Beitrag des Bildungssystems zu einer Reduzierung gesellschaftlicher Ungleichheit ganz zu schweigen – werden damit noch weiter marginalisiert. (Vgl. dazu die Beiträge von Apple, 2001, Ball, S. J., 1995, Whitty, G. et al., 1998; vgl. dazu zusammenfassend: Klausenitzer, J., 1999 a, b).

Zusammenfassend könnte man die These vertreten, dass mit der Umorientierung von Input-Indikatoren (Ressourcen, Lehrer-Schüler-Relation, etc.) hin zu Output-Indikatoren (Ergebnis- oder Produkt-Indikatoren) auf Grund der politisch-ökonomischen Rahmenbedingungen (Rationalisierung und Kostensenkung) und der verwendeten theoretischen Instrumente (Humankapital-Theorie und rate-of-return-/Ertrags-Rechnung) eine Verschiebung von Zielen von Bildungssystemen einhergeht von inhaltlich bestimmten Qualitätskriterien hin zu einer Bestimmung von Qualität als Effizienz.⁴ Das Indikatorenprojekt ist die Klammer von politisch-ökonomischer Funktion und inhaltlicher Konzeption der OECD-Bildungspolitik und darüber hinaus wesentlicher Baustein eines internationalen Benchmarking Systems zur Identifikation von Rationalisierungspotentialen und Voraussetzung des Kontraktmanagement im Rahmen der anstehenden Privatisierung. Deshalb ist es auch notwendig, die Auseinandersetzungen gegen die zunehmend dichter werdenden Rationalisierungsmaßnahmen von Bildungsarbeit zu verbinden mit einer Kampagne gegen die sich mit GATS⁵ verschärft abzeichnende Privatisierung im Bildungswesen.

(5) Chancen, Bündnisse und Alternativen

Aus dem oben gesagten sollte deutlich werden, dass die Veröffentlichung der PISA-Studie zwar akut Anlass gibt, bestimmte Aspekte und Mängel des deutschen Schulwesens – so auch das Problem der hohen Selektivität – verstärkt zu thematisieren, aber zu kurz greift, wenn es den Kontext der bildungspolitischen Agenda der OECD und deren Zielsetzung nicht gleichzeitig zum (Haupt-) Thema macht; also mit der PISA-Studie nicht auch die Interpretation und Schlussfolgerungen, die die OECD (in Person von Andeas Schleicher, Leiter der Statisitk-Abteilung im Directorate for Education, Employment, Labour and Social Affairs, DEELSA) aus den (deutschen) Ergebnissen zieht, einer kritischen Analyse unterzieht. Obwohl Schleicher (und die OECD selber) wiederholt darauf hinweist, dass die angesprochenen Zusammenhänge nicht als kausale gewertet werden dürften, hindert ihn das aber nicht daran, weitreichende bildungspolitische Schlussfolgerungen zu ziehen, die klar an den wesentlichen Charakteristika der neoliberalen Restrukturierung orientiert sind: Privatisierung (der Kosten, "cost sharing"⁶ ), Dezentralisierung der operationalen Ebene und Output-Orientierung mit entsprechenden quantitativen Indikatoren.⁷ Diese Schlussfolgerungen sind aber nur mit Mühen mit den Ergebnissen der Studie in Zusammenhang zu bringen. Das wird u.a. deutlich an den Aussagen zu Studiengebühren oder auch zum Beitrag teil-autonomer Schulen zur Leistungserbringung. Internationale Studien (Vgl. dazu dazu Weiß, M., 2001:76; Whitty, G. et al., 1998:82) legen dar, dass es dafür keine empirisch-signifikante Belege gibt. Auch die Autoren des deutschen PISA-Konsortiums zitieren vorsichtig eine Feststellung aus "Knowledge and skills" der OECD: "It is hard to link levels of autonomy with performance." (zit. nach: Baumert, Jürgen et al., 2001: 429).

Mit der PISA-Studie als Teil dieser OECD-Bildungspolitik stellt sich die Frage, wie unter den Bedingungen einer Politik der Rationalisierung, Kosteneinsparung und Bestimmung von Qualität als Effizienz eine (gewerkschaftliche) Perspektive aussehen könnte, die sich nicht nur gegen Rationalisierung und Verbetriebswirtschaftlichung, Privatisierung und Bildung im Sinne von "best value for money" wendet, sondern die Bedürfnisse der Lernenden an "Selbst- und Welterkenntnis" oder etwa die von Negt beschriebenen gesellschaftlichen Schlüsselqualifikationen (Negt, O., 1997:227) ins Zentrum stellt.

So richtig und notwendig es ist, die Ergebnisse der PISA-Studie kritisch zu diskutieren, so falsch wäre es, sich Illusionen über Inhalt, Reichweite und Bündnispartner einer solchen Diskussion zu machen. Wer das deutsche Schulwesen in seiner Entwicklung in den letzen Jahren und Jahrzehnten kritisch verfolgt hat, dem dürften seine Schwächen nicht verborgen geblieben sein: z.B. sowohl im Hinblick auf die hohe Selektivität des deutschen Schulwesens als auch etwa die Schwierigkeiten, mathematische Kenntnisse und Lesefähigkeit bestimmten Jugendlichen zu vermitteln. Über Jahre hat sich kaum jemand für den hoch selektiven Charakter des deutschen Schulwesens interessiert, obwohl genügend Untersuchungen dazu vorlagen (vgl. dazu u.a. Krais, B., 1996; Geißler, R., 1996 Lersch, R., 2001; Klemm, K., Weegen, M., 2000). Wenn die OECD im Hinblick auf das deutsche Schulwesen von Defiziten bei der Leistungsfähigkeit spricht, dann in dem Sinn, dass integrierte Systeme eine "bessere Ausnutzung des Leistungspotentials ...aufweisen". (Schleicher, 2001:4). Insofern sind die Hinweise auf soziale Selektivität und Chancen(un)gleichheit zu verstehen als Beschreibung eines Modernitätsrückstands gegenüber anderen OECD-Ländern, die "schon viel weiter gegangen sind" (im Hinblick auf integrierte Systeme und der Einführung (teil-) autonomer Institutionen; Schleicher, A., 2002a:24). Möglicherweise zeichnen sich im Rahmen der umfassenden Rationalisierung des Bildungswesens (und anderer Bereiche bisher öffentlicher Dienstleistungen) auch Konturen einer Perspektive ab, die auf eine den Modernitätsrückstand aufholende, eine stärkere Integration gewährleistende Schulstruktur hinauslaufen (absehbar ist seit längerem eine Zweiteilung). Eine solche Perspektive und ein diese tragendes Bündnis verschiedenster Modernisierer dürfte aber im Kontext der gegenwärtigen Rationalisierung nicht von der Vorstellung einer breiten Bildung für alle bestimmt sein, sondern – unter den Schlagworten von Vielfalt und Wettbewerb – von zielgenauerer "attention to the top and the bottom rungs of the achievement ladder" (Reiffers-Kommission der EU, 1996). Und in der Tat: die OECD thematisiert im Rahmen ihrer Rekonstruktionsvorschläge zunehmend auch die Probleme, die sich angesichts der gesellschaftlichen Polarisierung ergeben könnten, und zwar unter dem Stichwort der "sozialen Kohäsion" (vgl. dazu z.B. OECD, 2001). Die hat aber nichts mit sozialer Gerechtigkeit zu tun, sondern mit der Eingrenzung gesellschaftlicher Krisenpotentiale bei gleichzeitiger Aufrechterhaltung, wenn nicht Verschärfung, gesellschaftlicher Widersprüche.

Die gegenwärtig Rücknahme der Bildungsexpansion der 60er und 70er Jahre – sei es durch verschärfte Selektion und/oder durch größere Polarisierung qua Kommodifizierung von Bildung⁸ – ist nicht nur ein Mittel zur Ausschöpfung von Produktivitätsreserven und Kostensenkung, sondern auch zur Verteidigung gesellschaftlicher Positionen beim Verteilungskampf um Chancen beim Zugang zum Arbeitsmarkt. Hier werden die Territorien von Gewinnern und Verlierern neu vermessen und deshalb müsste die Suche nach Bündnispartnern und deren Interessen hier beginnen.

Deshalb muss sich eine kritische Auseinandersetzung mit der gegenwärtigen Restrukturierung des deutschen Bildungswesen zum einen mit den zentralen Entwicklungsrichtungen des Umbaus und deren Trägern befassen, und zum anderen – im Kontext der PISA-Studie – mit der Frage, welcher Stellenwert dieser Studie im Rahmen der gegenwärtigen Restrukturierung eigentlich zukommt. Und die ergibt sich erst aus der Analyse des ökonomisch-politischen Kontexts der bildungspolitischen Konzepte der OECD. Angesichts der oben skizzierten Zusammenhänge und angesichts der Schleicher'schen Schlussfolgerungen kommt man nicht darum herum festzustellen, dass die wesentliche Funktion der Studie darin besteht, gesellschaftlichen Druck zu organisieren für einen rigoroseren Umbau (nun auch) des deutschen Schulwesens entsprechend dem von OECD und anderen forcierten globalen Paradigmenwechsel. Wie groß die Korrespondenzen zu empirischen Belegen sind, scheint dabei vernachlässigbar zu sein.

Mit dieser kritischen Diskussion wäre allerdings erst ein erster Schritt getan (was selbstverständlicherweise die Verteidigung gesellschaftlicher Errungenschaften mit einschließt); der zweite, wesentlich schwierigere⁹ besteht darin, jenseits der Kritik an dem neo-liberalen oder post-keynesianischen globalen Paradigma von Markt und Management und an den (alten) staatsbürokratischen Formen von Bildung als zwei Varianten der Reproduktion gesellschaftlicher Ungleichheit im Kapitalismus zur Formulierung von Alternativen zu kommen. Die kann sich nicht erschöpfen in der bloßen Verteidigung von Errungenschaften des öffentlichen Schulwesens in seiner staatsbürokratischen Form, sondern muss konkrete Gegenentwürfe liefern zu den gegenwärtig ökonomistisch und technizistisch definierten Begriffen von Effizienz, Rechenschaftspflicht und Qualität. Damit stellt sich auch das Problem partizipativer Formen einer Bildung in öffentlicher Verantwortung. Diese Fragen stellen sich nicht nur für den Bildungsbereich, sondern in ähnlicher Weise auch für andere Bereiche der öffentlichen Daseinvorsorge und gäben genügend Anlass für eine notwendig, gemeinsame Perspektive aller öffentlichen Dienste (vgl. dazu Die Internationale der Öffentlichen Dienste, IÖD, 2000). Eine solche gemeinsame Perspektive wäre notwendig, sollten Strategien gegen eine umfassende Rationalisierung der (noch) öffentlichen Dienste Aussicht auf Erfolg haben.

Anmerkungen

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PISA – einige offene Fragen zur OECD Bildungspolitik

Jürgen Klausenitzer